拂晓的微光刚刚刺破华北平原的沉寂，给北平城巍峨的轮廓镶上一道冷硬的边。然而，在城西郊外，另一种更为沉重的生活色调早已铺开。目力所及之处，是用破布、茅草和泥巴胡乱搭起的窝棚，密密麻麻，绵延数里，如同大地上一块丑陋的疮疤。空气中弥漫着柴火劣质的烟味、人群聚集的体臭，以及一种更深沉的、名为绝望的气息。
数以万计的流民蜷缩在这里。他们中有的是在靖难之役中家园被毁的北地百姓，有的是被燕藩沉重赋税逼得破产的佃户，更多的，则是近来因清丈田亩、触及豪强利益而被间接波及，失去依附的可怜人。此刻，他们如同被惊散的蚁群，聚集在几处由官府设立的粥棚前，眼神浑浊，望着那几口冒着稀薄热气的大锅，等待着一天中唯一能维系生存的施舍。孩童的啼哭、老人的咳嗽、男人们沉默的叹息，交织成一曲凄凉的末世哀歌。
城楼之上，北直隶总督府参议朱高炽凭栏而立。他肥胖的身躯裹在一件厚重的深色披风里，清晨的寒风吹拂着他略显凌乱的发丝。他没有戴冠，眉头紧锁，那双平日里总带着几分温和甚至怯懦的眼睛，此刻却锐利如鹰，深深地凝视着城下那片黑压压的、充满不安的流民聚集地。
陈瑄总督去巡视永平府了，将北平城的日常政务，尤其是这最棘手的流民安抚问题，全权交给了他。压力如山，但朱高炽知道，这也是陛下和陈督对他能力的考验，更是他实现自己“仁政”理念的实践场。
“每日耗米数百石，仅能维持他们不死。”站在朱高炽身后的户部派驻北平的清吏司主事王纶，手捧账册，语气充满了忧虑，“参议，库粮虽暂时充盈，但长此以往，坐吃山空啊！况且，数万青壮无所事事，聚于此地，犹如堆积的干柴，稍有不慎，一星火花便可酿成燎原大火，下官实在是……”
朱高炽没有回头，他的声音平静，却带着一种不容置疑的决断，打断了王纶的话：“王主事所言极是。所以，不能再这样简单地施粥下去了。授人以鱼，不如授人以渔。让他们躺着吃救济，非但耗尽府库，更会滋生惰性，积聚怨气。必须给他们找点事做，让他们看到活路，也看到希望。”
他缓缓转过身，肥胖的脸上看不出太多表情，但眼神中的疲惫与坚定交织在一起。“召集布政使司、按察使司相关官员，还有工房、户房的主事，即刻到总督府议事厅。本官有策要议。”
厅内气氛凝重。墙上悬挂着巨大的北平城及周边舆图，朱高炽站在图前，他的身后是几位主要官员。他没有坐在主位，而是站在那里，用手指着地图上几处关键位置。
“诸位，”朱高炽的声音不高，却清晰地传入每个人耳中，“眼下流民之困，已非寻常赈济所能解。必须行非常之法。本官拟定了‘以工代赈’三策，请诸位参详，查漏补缺，务求可行。”
他伸出第一根手指，点向舆图上北平城墙几处标红的破损段落：“其一，核心为‘以工代赈’。停止无偿施粥。招募流民中的精壮劳力，参与修筑北平外城破损的城墙、疏通淤塞的官道沟渠、以及加固白河堤防。凡参与者，每日保证两餐饱饭，餐食需有干有稀，能支撑体力劳作。此外，”他加重了语气，“每日完工后，按劳绩，每人另发三升米，作为工钱，可让其赡养家小。”
此言一出，满座皆惊。王纶主事第一个站出来反对：“参议！此举虽好，但耗费恐远超施粥！如今每日施粥，尚可控成本，若按此策，人工、饭食、再加上工钱，这……这府库如何支撑得起？”
朱高炽似乎早已料到有此一问，他不慌不忙地走到桌案前，拿起一把算盘，虽然手指因肥胖略显笨拙，但拨动算珠的节奏却异常清晰有力。
“噼啪”的算盘声在寂静的议事厅内回响。片刻，朱高炽抬头，目光扫过众人：“王主事，你只算支出，可算过收益？我问你，若任由流民生变，朝廷需要调动多少兵马弹压？耗费粮饷几何？若发生瘟疫，救治安葬又需多少银钱？地方商路断绝，税基受损，又是多少损失？其数何止万石、十万两？”
他放下算盘，语气沉静而富有说服力：“反过来看，他们修一丈城墙，朝廷便省去了日后征发民夫、筹集材料的银两；筑一里平坦官道，四方商旅畅通，课税自然增加。这不仅是消耗，更是投资！是‘活钱生钱’的法子！况且，格物院新制的水泥，正可借此机会大规模试用，其速干、坚固之效，远超传统糯米灰浆，长远来看，更是节省巨大。”
他见众人若有所思，便伸出第二根手指：“其二，分级管理，人尽其才。并非所有流民都适合肩挑背扛。可将精壮者编为筑城队、修路队；妇孺老弱，亦可组织起来，身体尚可者负责编织加固堤坝用的草袋、草绳，年老体弱者负责捡拾柴火、烧制石灰，甚至可为工地炊事。总之，只要愿动手，皆有其位，皆可得食。如此，方能将所有人的力量都调动起来，避免‘养闲人’之弊。”
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